Θέση της Επιτρόπου Προστασίας των Δικαιωμάτων του Παιδιού, Λήδας Κουρσουμπά, αναφορικά με τη διασφάλιση του συμφέροντος των παιδιών οικογενειών άτυπων μεταναστών με μακροχρόνια παραμονή στην Κύπρο

Θέση της Επιτρόπου Προστασίας των Δικαιωμάτων του Παιδιού, Λήδας Κουρσουμπά, αναφορικά με τη διασφάλιση του συμφέροντος των παιδιών οικογενειών άτυπων μεταναστών με μακροχρόνια παραμονή στην Κύπρο,

Δεκέμβριος 2017

Περιεκτική Περίληψη

1. Εισαγωγή

Η Θέση¹ πραγματεύεται τη μεταχείριση των οικογενειών άτυπων μεταναστών με μακροχρόνια παραμονή στην Κύπρο και, ειδικότερα, τη διασφάλιση του συμφέροντος των επηρεαζόμενων παιδιών.

Οι οικογένειες μεταναστών χωρίς χαρτιά είναι μια από τις πιο ευάλωτες ομάδες προσώπων στην Ευρώπη, καθότι στις πλείστες των περιπτώσεων, διαβιούν σε συνθήκες φτώχειας, εκμετάλλευσης, βίας, κοινωνικού αποκλεισμού. Τα παιδιά των άτυπων μεταναστών αντιμετωπίζουν σημαντικά εμπόδια στην πρόσβαση και την άσκηση των δικαιωμάτων τους και το Συμβούλιο της Ευρώπης αναγνωρίζει ότι τα παιδιά χωρίς χαρτιά είναι τριπλά ευάλωτα, ως μετανάστες, ως πρόσωπα σε παράτυπη κατάσταση και ως παιδιά. Περαιτέρω, τα παιδιά των οικογενειών άτυπων μεταναστών με μακροχρόνια παραμονή, που στην πλειονότητά τους, είτε έχουν γεννηθεί ή έζησαν το μεγαλύτερο μέρος της ζωής τους στην χώρα προορισμού, αποτελούν δεύτερης γενιάς μετανάστες με εδραιωμένη παραμονή, δηλαδή είναι προσαρμοσμένα στις συνθήκες ζωής και ενταγμένα σε μεγάλο βαθμό στην κοινωνία την οποία ζουν.

2. Διερεύνηση από την Επίτροπο

Η Επίτροπος έλαβε μεγάλο αριθμό παραπόνων που αφορούν τα προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι οικογένειες άτυπων μεταναστών με μακροχρόνια παραμονή στην Κύπρο, στις προσπάθειές τους για απόκτηση καθεστώτος νομιμότητας. Στη Θέση παρουσιάζονται οι παρεμβάσεις που η Επίτροπος προέβηκε για τη διερεύνησή τους (ομαδοποιημένη επιστολή, συνάντηση και συζήτηση του θέματος με την τότε Υπουργό Εσωτερικών, δημοσιοποίηση Έκθεσης², και παρουσίαση τεσσάρων πρόσφατων εξατομικευμένων περιπτώσεων οι οποίες θεωρήθηκαν αντιπροσωπευτικές της διαχρονικής μεταχείρισης, που τυγχάνει η ομάδα των οικογενειών άτυπων μεταναστών).

3. Νομικό Πλαίσιο

Στη Θέση παρουσιάζονται οι γενικές Αρχές της Σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών για τα Δικαιώματα του Παιδιού και τα ειδικά δικαιώματα που αφορούν τα παιδιά που μετακινούνται, όπως αυτά έχουν ερμηνευθεί από την Επιτροπή Δικαιωμάτων του Παιδιού των Ηνωμένων Εθνών.

Η Αρχή της Διασφάλισης του Συμφέροντος του Παιδιού, όπως και το δικαίωμα κάθε παιδιού στην προστασία της ιδιωτικής και οικογενειακής του ζωής, αποτελούν θεμελιώδη δικαιώματα, τα οποία προστατεύονται επίσης, από το Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), το Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, τη νομολογία του Δικαστήριο της ΕΕ και την Οδηγία 2008/115/ΕΚ³. Η εν λόγω Οδηγία έχει ενσωματωθεί στον περί Αλλοδαπών και Μεταναστεύσεως Νόμο (Κεφ. 105), ο οποίος προβλέπει ότι, κατά την εφαρμογή των διατάξεων που αφορούν αποφάσεις απέλασης αλλά και κράτησης, ο Διευθυντής οφείλει να τηρεί την αρχή της μη επαναπροώθησης και να λαμβάνει δεόντως υπόψη, το συμφέρον του παιδιού, την οικογενειακή ζωή, με τη συνδρομή των Υπηρεσιών Κοινωνικής Ευημερίας, και την κατάσταση της υγείας του, στη βάση έκθεσης του Τμήματος Ιατρικών Υπηρεσιών και Υπηρεσιών Δημόσιας Υγείας.

Επιπρόσθετα, το άρθρο 18ΟΖ του πιο πάνω Νόμου παραχωρεί στο Υπουργικό Συμβούλιο (εκχωρήθηκε στον Υπουργό Εσωτερικών), αρμοδιότητα να αποφασίζει και να εγκρίνει, για λόγους φιλευσπλαχνίας ή ανθρωπιστικούς ή άλλους λόγους, σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας απομάκρυνσης, άδεια παραμονής σε υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι διαμένουν παράνομα στη Δημοκρατία. Η προαναφερθείσα πρόνοια αποτελεί και τη μοναδική νομική βάση που επιτρέπει σε παράτυπους μετανάστες και δη με μακροχρόνια παραμονή να νομιμοποιήσουν το καθεστώς τους.

Η Αρχή της Διασφάλισης του Συμφέροντος του Παιδιού και το δικαίωμα του παιδιού στην προστασία της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής προστατεύεται επίσης από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ) και τη Νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΑΔ). Ειδικότερα, το ΕΔΑΔ με τη Νομολογία του έχει καθορίσει και υιοθετήσει σειρά κριτηρίων, βάσει των οποίων εξετάζει αν ένα μέτρο απέλασης παρεμβαίνει στην ιδιωτική ή την οικογενειακή ζωή, κατά πόσο είναι αναγκαίο σε μια δημοκρατική κοινωνία, αν είναι ανάλογο του νόμιμου επιδιωκόμενου σκοπού και αν επηρεάζει τα δικαιώματα και το συμφέρον των εμπλεκόμενων παιδιών. Επίσης, πολλές αποφάσεις του ΕΔΑΔ αφορούν περιπτώσεις «δεύτερης γενιάς» μεταναστών, δηλαδή, των μεταναστών που έχουν γεννηθεί ή έχουν ζήσει το μεγαλύτερο μέρος της ζωής τους στη χώρα από την οποία κινδυνεύουν να απελαθούν.

4. Διαπιστώσεις /Συμπεράσματα Επιτρόπου

Η Επίτροπος από τη διαχρονική διερεύνηση των παραπόνων που της υποβλήθηκαν, διαπιστώνει απουσία μεταναστευτικής πολιτικής σύμφωνης με τις διεθνείς υποχρεώσεις της Δημοκρατίας για το σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, η οποία να ρυθμίζει με ενιαίο αλλά και εξατομικευμένο τρόπο τα θέματα των οικογενειών μεταναστών και ειδικότερα των οικογενειών μεταναστών χωρίς χαρτιά, με μακροχρόνια παραμονή στην Κύπρο.

Ειδικότερα, η Επίτροπος εντοπίζει κενό σε επίπεδο νομοθετικό, διαδικασιών, διοικητικών πρακτικών ή/και προγραμμάτων, τα οποία στη βάση συγκεκριμένων κριτηρίων και λαμβάνοντας υπόψη το συμφέρον των επηρεαζόμενων παιδιών, να εξετάζουν τη δυνατότητα παραχώρησης, σε οικογένειες μεταναστών χωρίς χαρτιά με μακροχρόνια και εδραιωμένη παραμονή και σε μετανάστες δεύτερης γενιάς, καθεστώτος νομιμότητας και μονιμότητας, με σκοπό την ουσιαστική κοινωνική τους ένταξη.

Το μοναδικό νομοθετικό μέσο νομιμοποίησης της άτυπης παραμονής μεταναστών είναι, όπως προαναφέρθηκε το άρθρο 18ΟΖ του περί Αλλοδαπών και Μεταναστεύσεως Νόμου. Η συγκεκριμένη, όμως, πρόνοια του Νόμου είναι γενική και ασαφής, δεν περιλαμβάνει διατάξεις που να καθορίζουν τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθείται, ούτε έχει καθοριστεί διαδικασία ή/και διοικητική πρακτική για την εφαρμογή της. Ως εκ τούτου, τα αιτήματα που υποβάλλονται προς τον Υπουργό Εσωτερικών για έγκριση ειδικής άδειας παραμονής, αξιολογούνται με μεγάλο βαθμό υποκειμενικότητας, περιπτωσιολογικά, με ασυνέπεια και αδιαφάνεια και χωρίς να γίνεται κατανοητό γιατί μια περίπτωση εγκρίνεται έναντι μιας άλλης. Ακόμη και στις περιπτώσεις όπου τελικά εγκρίνεται η ειδική άδεια παραμονής από τον Υπουργό Εσωτερικών, η Επίτροπος διαπιστώνει προβληματικές πτυχές όπως το ότι, αυτή παραχωρείται για ένα μόνο χρόνο, με τη λήξη της δεν υπάρχουν εγγυήσεις ή προοπτική για την ανανέωσή της με αποτέλεσμα οι οικογένειες μεταναστών να υποπέφτουν εκ νέου σε άτυπο καθεστώς και να ακολουθεί νέος κύκλος αιτημάτων και διαδικασιών.

Η Επίτροπος ενημερώθηκε για πρώτη φορά το 2017, ότι στη βάση εισηγήσεων της Επιτρόπου Διοικήσεως και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, καθορίστηκαν κριτήρια, τα οποία κατευθύνουν τις εισηγήσεις των Λειτουργών τόσο του Υπουργείου Εσωτερικών όσο και τους Τμήματος Μετανάστευσης. Η Επίτροπος παρόλο ότι, επικροτεί την προσπάθεια υιοθέτησης των συγκεκριμένων κριτηρίων, εντούτοις, διαπιστώνει ότι αυτά δεν έχουν θεσμοθετηθεί γραπτώς, δεν είναι ιεραρχημένα και δεν είναι επαρκή σε ότι αφορά στις πτυχές που αφορούν ή/και επηρεάζουν παιδιά και πιο συγκεκριμένα δεν περιλαμβάνουν το κριτήριο του συμφέροντος των επηρεαζόμενων παιδιών. Περαιτέρω, η ύπαρξη των εν λόγω κριτηρίων δεν φαίνεται να αντιμετωπίζει με αποτελεσματικότητα την υποκειμενικότητα και την περιπτωσιολογική μεταχείριση των αιτήσεων, καθότι όπως προέκυψε από τη μελέτη των τεσσάρων εξατομικευμένων απαντήσεων που παρουσιάζονται στην Θέση, δεν υπάρχει αντιστοιχία του σκεπτικού της απόφασης, είτε αρνητικής είτε θετικής, με τα επικαλούμενα κριτήρια.

Όπως προαναφέρθηκε, στα αναφερόμενα κριτήρια, δεν περιλήφθηκε το κριτήριο της διασφάλισης του συμφέροντος των επηρεαζόμενων παιδιών, το οποίο πρέπει να λαμβάνεται πρωταρχικά υπόψη. Συνεπεία αυτής της παράλειψης, η Επίτροπος διαπιστώνει, επίσης, συστηματική απουσία, κατά τη λήψη απόφασης σε σχέση με τη εξέταση αιτημάτων για έγκριση ειδικών αδειών παραμονής, θεσμοθετημένης διαδικασίας ή διοικητικής πρακτικής Προσδιορισμού του Βέλτιστου Συμφέροντος του Παιδιού (BID) και τον συνυπολογισμό των δικαιωμάτων του. Συγκεκριμένα δεν συνυπολογίζονται με τη συνδρομή των ΥΚΕ, όπως και ο προαναφερόμενος Νόμος προνοεί, δεδομένα της οικογενειακής κατάστασης, ούτε αξιολογούνται οι επιπτώσεις που η απόφαση θα επιφέρει στα επηρεαζόμενα παιδιά. Επομένως, η αναφορά στις απαντήσεις των μεταναστευτικών Αρχών στο συμφέρον των επηρεαζόμενων παιδιών, γίνεται μόνο κατ’ επίκληση, κι όχι επί της ουσίας ή στη βάση μιας διαδικασίας ή/και στη βάση συνυπολογισμού διάφορων κριτηρίων που αφορούν το παιδί.

Η Επίτροπος, διαπιστώνει ότι τα παιδιά οικογενειών άτυπων μεταναστών με μακροχρόνια παραμονή στην Κύπρο, στην πλειοψηφία τους αναπτύσσουν ισχυρές κοινωνικές σχέσεις στο περιβάλλον που ζουν και αισθάνονται Κύπριοι. Πολλά από αυτά, γεννιούνται στην Κύπρο ή έρχονται με τους γονείς τους σε πολύ μικρή ηλικία και περνούν το μεγαλύτερο μέρος της ζωής τους στη χώρα, όπου φοιτούν σε δημόσια σχολεία, μιλούν την ελληνική γλώσσα, ζουν και συμπεριφέρονται με τη νοοτροπία και τις τοπικές συνήθειες, ενώ, δεν γνωρίζουν καθόλου τη χώρα, τη γλώσσα και τις νοοτροπίες της χώρας καταγωγής των γονιών τους. Επίσης, τα παιδιά περιγράφουν τα όνειρά τους για σπουδές και οικογενειακή και επαγγελματική αποκατάσταση στη μοναδική πατρίδα που γνώρισαν, τα οικονομικά προβλήματα και τα προβλήματα επιβίωσης που αντιμετωπίζουν, την προσδοκία τους για απόκτηση καθεστώτος ή/και κυπριακής υπηκοότητας και την αγωνία τους για ουσιαστική συμμετοχή, συμπερίληψη και παραγωγική ζωή στην κυπριακή κοινωνία.

Παρά τη μακρόχρονη και εδραιωμένη παραμονή πολλών οικογενειών άτυπων μεταναστών στην Κύπρο, η εν λόγω ομάδα βρίσκεται στην αφάνεια, χωρίς πρόσβαση σε δικαιώματα όπως, την πρόσβαση στην αγορά εργασίας και, επομένως, παραμένει ευάλωτη στην εκμετάλλευση, τον αποκλεισμό και την φτώχεια. Τριπλά ευάλωτα είναι τα επηρεαζόμενα παιδιά, τα οποία αντιμετωπίζουν πολλαπλά προβλήματα, είναι αντιμέτωπα με κινδύνους, έχουν δυσμενείς επιπτώσεις στη συναισθηματική τους κατάσταση και τη ψυχική τους υγεία και υφίστανται πολυδιάστατες παραβιάσεις των δικαιωμάτων τους.

5. Συστάσεις της Επιτρόπου

Η Κυπριακή Πολιτεία οφείλει να υιοθετήσει μεταναστευτική πολιτική και νομοθεσία που να ρυθμίζει ολοκληρωμένα και με σαφήνεια θέματα των παιδιών μεταναστών χωρίς χαρτιά, με μακροχρόνια παραμονή στην Κύπρο, με τρόπο που να συνάδει με τις διεθνείς δεσμεύσεις του κράτους και τα διεθνή πρότυπα για τη διασφάλιση του σεβασμού των δικαιωμάτων αυτής της κατηγορίας παιδιών.

Η Επίτροπος θεωρεί επιβεβλημένη τη δημιουργία ολοκληρωμένου ρυθμιστικού πλαισίου ειδικά για την ομάδα των οικογενειών άτυπων μεταναστών με μακροχρόνια και εδραιωμένη παραμονή, το οποίο να παραχωρεί τη δυνατότητα για νομότυπο και μόνιμο καθεστώς ώστε να επιτυγχάνεται η ουσιαστική τους συμπερίληψη στην κυπριακή κοινωνία. Η δημιουργία τέτοιου κανονιστικού πλαισίου είναι προς το συμφέρον των παιδιών της συγκεκριμένης ομάδας μεταναστών.

Μέχρι τη δημιουργία τέτοιου σαφούς και ολοκληρωμένου πλαισίου, η Επίτροπος εισηγείται όπως, η διακριτική ευχέρεια που παρέχεται νομοθετικά στο Υπουργικό Συμβούλιο (Υπουργό Εσωτερικών) για παραχώρηση άδειας παραμονής για ανθρωπιστικούς λόγους ή λόγους φιλευσπλαχνίας ή άλλους λόγους, θεσμοθετηθεί, σε μέσο νομιμοποίησης, κατά κύριο λόγο, των οικογενειών άτυπων μεταναστών με μακροχρόνια και εδραιωμένη παραμονή από τις οποίες δεν συντρέχει κανένας λόγος δημόσιας τάξης ή ασφάλειας.

Στα πλαίσια της θεσμοθέτησης της διαδικασίας αυτής, η Επίτροπος εισηγείται να καθοριστούν, ανάμεσα σε άλλα, η διαδικασία υποβολής των εν λόγω αιτημάτων, τα κριτήρια στην βάση των οποίων θα λαμβάνονται οι αποφάσεις καθώς και ρητή, θεσμοθετημένη Διαδικασία Προσδιορισμού του Συμφέροντος Παιδιού. Συγκεκριμένα, όσον αφορά τα κριτήρια, εισηγείται την επανεξέταση των υφιστάμενων κριτηρίων, ώστε ειδικότερα να συμπεριληφθεί το κριτήριο του συμφέροντος των επηρεαζόμενων παιδιών ως το πρωταρχικό κριτήριο, στο οποίο φυσικά θα συνυπολογίζεται, ανάμεσα σε άλλα, η μακροχρόνια και εδραιωμένη παραμονή των ίδιων των παιδιών, ως μετανάστες δεύτερης γενιάς.

Όσον αφορά τη Διαδικασία Προσδιορισμού του Συμφέροντος Παιδιού, η Επίτροπος εισηγείται τα εξής:

Α. Να καθοριστούν κριτήρια/παράγοντες. Τέτοια είναι: α) Τα ατομικά χαρακτηριστικά του παιδιού. β) Οι δεσμοί του παιδιού με τη χώρα καταγωγής, γ) Η διάρκεια παραμονής του παιδιού στη χώρα υποδοχής (για παράδειγμα 10 χρόνια). δ) Οι δεσμοί και η κοινωνική του προσαρμογή στη χώρα υποδοχής. ε) Το εκπαιδευτικό ιστορικό και οι προοπτικές εκπαίδευσης. στ) Θέματα υγείας, ασφάλειας, προστασίας και πτυχές ευαλωτότητας, στη χώρα καταγωγής αλλά και στη χώρα προορισμού. ζ) Η άποψη του παιδιού ανάλογα με την ηλικία, την αντίληψη και την ωριμότητά του.

Β. Το διεπαγγελματικό χειρισμό, με την εμπλοκή ειδικών εμπειρογνωμόνων/επαγγελματιών, όπως οι ΥΚΕ ή/και οι Υπηρεσίες Ψυχικής Υγείας.

Γ. Την εφαρμογή εργαλείου/μηχανισμού αξιολόγησης των αποτελεσμάτων των διαφόρων επιλογών σε όλες τις πτυχές της ζωής του παιδιού και στην πρόσβαση όλων των δικαιωμάτων του.

Δ. Κάθε απόφαση να συνοδεύεται από επαρκή τεκμηρίωση η οποία να καταδεικνύει ότι η Αρχή της Διασφάλισης του Συμφέροντος, έχει ληφθεί ρητά υπόψη.

6. Κατακλείδα

Η παρούσα Θέση, διαβιβάστηκε στο Υπουργικό Συμβούλιο και τον Υπουργό Εσωτερικών για δικές τους ενέργειες στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων τους.

Παράλληλα, κοινοποιήθηκε στον Υπουργό Δικαιοσύνης και Δημοσίας Τάξεως, την Υπουργό Εργασίας, Πρόνοιας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, την Επίτροπο Διοικήσεως ως Εθνική Ανεξάρτητη Αρχή Ανθρώπινων Δικαιωμάτων, τον Αναπληρωτή Διευθυντή ΤΑΠΜ για ενημέρωση, καθώς και στον Πρόεδρο και τα Μέλη της Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Εσωτερικών, και την Πρόεδρο και τα Μέλη της Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και Ίσων Ευκαιριών μεταξύ Ανδρών και Γυναικών, για σκοπούς Κοινοβουλευτικού ελέγχου. Κοινοποιήθηκε, επίσης, σε ΜΚΟ, δικηγόρους και παραπονούμενους οι οποίοι υποβάλαν υποθέσεις για διερεύνηση στην Επίτροπο, οι οποίες έχουν αξιοποιηθεί στην κατάρτιση της παρούσας Θέσης, για σκοπούς ενημέρωσης.

1^ Η παρούσα Θέση βρίσκεται αναρτημένη στην ιστοσελίδα της Επιτρόπου Προστασίας των Δικαιωμάτων του Παιδιού www.childcom.org.cy στο σύνδεσμο «Επίσημες Θέσεις και Εκθέσεις της Επιτρόπου».

2^ Για την Έκθεση με τίτλο «Έκθεση της Επιτρόπου Προστασίας των Δικαιωμάτων του Παιδιού Λήδας Κουρσουμπά αναφορικά με τον χειρισμό παιδιών, οικογένειας μεταναστών χωρίς χαρτιά, με μακροχρόνια παραμονή στην Κύπρο, Μάιος 2014» βλέπε στο www.childcom.org.cy, στο σύνδεσμο Επίσημες Θέσεις και Εκθέσεις της Επιτρόπου