Επιτακτική ανάγκη ο διαχωρισμός των εξουσιών του Γενικού Εισαγγελέα και η άρση του ανέλεγκτου των εξουσιών του ως δημόσιου κατήγορου
- Οι εισηγήσεις της Ελεγκτικής Υπηρεσίας ως οργάνου επιφορτισμένου με την αξιολόγηση των δράσεων που σχετίζονται με την πάταξη της διαφθοράς
1. Σε σχέση με το νομοσχέδιο το οποίο αφορά την λεγόμενη αυτονόμηση της Νομικής Υπηρεσίας, η Ελεγκτική Υπηρεσία σημειώνει τα ακόλουθα:
(α) Το Σύνταγμα προβλέπει στο άρθρο 112 ότι «η νομική υπηρεσία της Δημοκρατίας είναι ανεξάρτητος υπηρεσία μή υπαγομένη εις οιονδήποτε υπουργείον» και στο άρθρο 115 ότι «η ελεγκτική υπηρεσία της Δημοκρατίας είναι ανεξάρτητος υπηρεσία της Δημοκρατίας μη υπαγομένη εις οιονδήποτε υπουργείον.» Παραταύτα, και ενώ η ανεξαρτησία κάθε Ελεγκτικής Υπηρεσίας θεωρείται διεθνώς η πεμπτουσία της αποτελεσματικής λειτουργίας της, θεωρούμε αδιανόητο να μπορεί ο Γενικός Ελεγκτής με τον Βοηθό Γενικού Ελεγκτή και τρεις Διευθυντές να διορίζει όλο το προσωπικό της Ελεγκτικής Υπηρεσίας, περιλαμβανομένων των Διευθυντών, δηλαδή οι Διευθυντές να διορίζουν τους ομοβάθμιούς τους. Γενικά, θεωρούμε ως σαφή υπόσκαψη της προσπάθειας για εμπέδωση της αξιοκρατίας, να συγκεντρώνεται τέτοια εξουσία διορισμών, προαγωγών και πειθαρχικού ελέγχου σε δύο ουσιαστικά πρόσωπα. Τέτοιες εξουσίες μπορεί να παραμένουν εντός μίας Υπηρεσίας μόνο αν αυτή διοικείται από συλλογικό όργανο που είναι διαφορετικό από το όργανο που είναι επιφορτισμένο με τη διεύθυνση του οργανισμού.
(β) Το Σύνταγμα σαφώς καθορίζει ότι όλοι οι δημόσιοι υπάλληλοι υπόκεινται στην αρμοδιότητα της Επιτροπής Δημοσίας Υπηρεσίας (ΕΔΥ). Μόνη ξεχωριστή κατηγορία είναι οι δικαστές. Αντιλαμβανόμαστε ότι θέση της Νομικής Υπηρεσίας είναι ότι με νόμο (αλλά χωρίς τροποποίηση του Συντάγματος) θα μπορεί η Βουλή να χαρακτηρίζει ως ξεχωριστή κατηγορία υπαλλήλων π.χ. τους υπαλλήλους της Νομικής Υπηρεσίας, αύριο της Ελεγκτικής Υπηρεσίας, της Δικαστικής Υπηρεσίας, της Βουλής, του Γραφείου του Επιτρόπου Διοικήσεως κ.λπ. και αυτοί να παύουν να υπάγονται στην ΕΔΥ. Δεδομένου ότι το Σύνταγμα τάσσει τον Γενικό Εισαγγελέα ως πρώτη δικλείδα ελέγχου της συνταγματικότητας κάθε νόμου (με τον νομοτεχνικό έλεγχο που διενεργεί πριν και μετά τη ψήφιση κάθε νόμου), αλλά λαμβάνοντας επίσης υπόψη ότι σε αυτή την περίπτωση ο Γενικός Εισαγγελέας κωλύεται να ασκήσει αντικειμενικά αυτό τον ρόλο, αφού το νομοσχέδιο επηρεάζει θετικά και ουσιωδώς τις δικές του εξουσίες, είναι εισήγησή μας προς τη Βουλή των Αντιπροσώπων να εξετάσει την αναγκαιότητα λήψης ανεξάρτητης νομικής συμβουλής ως προς τη συνταγματικότητα του νομοσχεδίου, αφού, όπως εξηγήθηκε πιο πάνω, ανάλογες πρόνοιες ενδεχομένως στο μέλλον να επηρεάσουν και την Ελεγκτική Υπηρεσία.
(γ) Έχουμε κατ’ επανάληψη τονίσει ότι η ταύτιση στο πρόσωπο του Γενικού Εισαγγελέα των δύο ξεχωριστών ρόλων του νομικού συμβούλου του κράτους και του δημόσιου κατήγορου, όπως και το ανέλεγκτο των εξουσιών του Γενικού Εισαγγελέα, υποσκάπτουν την ανεξαρτησία της Ελεγκτικής Υπηρεσίας ως προς το δικαίωμά της για απρόσκοπτη πρόσβαση στην πληροφόρηση. Αυτές οι στρεβλώσεις, που όπως αντιλαμβανόμαστε είναι μοναδικές σε ευρωπαϊκό επίπεδο, έχουν αναγνωριστεί και από την Επιτροπή GRECO. Είναι μάλιστα με έκπληξη που ακούσαμε τον Γενικό Εισαγγελέα να αναφέρει ότι τούτο αποτελεί μύθο.
(δ) Στην Έκθεση του 2016 στο πλαίσιο του Τέταρτου Γύρου Αξιολόγησης για τα θέματα πρόληψης διαφθοράς αναφορικά με τα μέλη του Κοινοβουλίου, της Δικαστικής εξουσίας και των Εισαγγελικών Αρχών, η Επιτροπή GRECO σημειώνει τα ακόλουθα (αυτούσια η σχετική η παράγραφος στο Παράρτημα εδώ):
- Η Επιτροπή GRECO πληροφορήθηκε για τις πιθανές μεταρρυθμίσεις προς μεγαλύτερη ανεξαρτησία της Νομικής Υπηρεσίας (π.χ. όσον αφορά έναν ξεχωριστό προϋπολογισμό, τους δικούς του μηχανισμούς πρόσληψης και προαγωγής κ.λπ.).
- Λαμβάνοντας υπόψη τις πολύ ευρείες εξουσίες του Γενικού Εισαγγελέα και της Νομικής Υπηρεσίας, συμπεριλαμβανομένων πολλαπλών γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων προς την εκτελεστική εξουσία, την ενασχόληση με θέματα που σχετίζονται με το ποινικό, αστικό, δημόσιο και διεθνές δίκαιο κ.λπ., μια τέτοια ευρεία μεταρρύθμιση είναι εκτός του επικέντρου της παρούσας Έκθεσης, η οποία περιορίζεται στο μέρος που αφορά τον δημόσιο κατήγορο.
- Τούτου λεχθέντος, η GRECO θα έβλεπε πολλά οφέλη από τις μεταρρυθμίσεις σε σχέση με τον τομέα της Νομικής Υπηρεσίας που ασχολείται με τις ποινικές διώξεις.
- Η GRECO επιθυμεί να τονίσει ότι οι αρχές που ασχολούνται με τη δίωξη ποινικών υποθέσεων, συμπεριλαμβανομένων των αδικημάτων διαφθοράς, πρέπει να απολαμβάνουν ανεξαρτησία και αυτονομία κατάλληλη για την εκτέλεση τέτοιων λειτουργιών.
- Όντας αναπόσπαστο τμήμα της Νομικής Υπηρεσίας, ο τομέας του δημόσιου κατήγορου μπορεί να θεωρηθεί ότι λειτουργεί σε περιβάλλον που δεν είναι πλήρως απαλλαγμένο από ενδεχόμενο ή πραγματικό κίνδυνο ακατάλληλης επιρροής. Τουλάχιστον, ένα τέτοιο θεσμικό πλαίσιο απαιτεί μια σειρά ελέγχων και ισορροπιών για την πρόληψη των κινδύνων αδικαιολόγητων επιρροών.
- Αφήνοντας κατά μέρος τις γενικές μεταρρυθμίσεις της Νομικής Υπηρεσίας, οι οποίες υπερβαίνουν τον στόχο της παρούσας έκθεσης, η GRECO θα ευνοούσε μεταρρυθμίσεις που αποσκοπούν στην παροχή στους αξιωματούχους που ασχολούνται με τις διώξεις (συμπεριλαμβανομένων και των νομικών και των εισαγγελέων) μεγαλύτερη αυτονομία και ανεξαρτησία, σε συνδυασμό με τις αναγκαίες εγγυήσεις, για την άσκηση διώξεων. Για τον σκοπό αυτό, η GRECO συνιστά οι μεταρρυθμίσεις σχετικά με την Νομική Υπηρεσία να περιλαμβάνουν τα μέσα για την ενίσχυση της ανεξαρτησίας των λειτουργιών του δημόσιου κατήγορου και της ικανότητας των νομικών και εισαγγελέων να ασκούν τα καθήκοντά τους με πιο αυτόνομο τρόπο, με γνώμονα τις αναγκαίες διασφαλίσεις βάσει του κράτους δικαίου.
(ε) Από τα πιο πάνω, δύο είναι τα αναντίλεκτα συμπεράσματα:
- Η GRECO δεν είδε θετικά την από τότε δρομολογούμενη αυτονόμηση ολόκληρης της Νομικής Υπηρεσίας.
- Η GRECO θεωρεί ότι, όσο ο τομέας του δημόσιου κατήγορου είναι αναπόσπαστο μέρος της Νομικής Υπηρεσίας, αυτό δημιουργεί κινδύνους επιρροής.
2. Διεθνώς, τα Ανώτατα Ελεγκτικά Ιδρύματα (ΑΕΙ – SAIs, Supreme Audit Institutions) καλούνται να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στο θέμα της καταπολέμησης της διαφθοράς. Τον Σεπτέμβριο του 2016 ο Διεθνής Οργανισμός των Ανώτατων Ελεγκτικών Ιδρυμάτων (INTOSAI) εξέδωσε νέο πρότυπο ελέγχου (ISSAI 5700) το οποίο καθορίζει τις κατευθυντήριες γραμμές για τον έλεγχο των μέτρων πρόληψης διαφθοράς («Guideline for the Audit of Corruption Prevention»). Όπως εξηγείται στο Πρότυπο, ο ρόλος των ΑΕΙ περιλαμβάνει, αλλά δεν περιορίζεται:
- στην ενσωμάτωση των ζητημάτων διαφθοράς και παρατυπιών στο καθημερινό ελεγκτικό έργο των ΑΕΙ,
- στην αύξηση της ευαισθητοποίησης του κοινού σχετικά με τη διαφθορά μέσω έγκαιρης και δημόσιας δημοσιοποίησης των αποτελεσμάτων ελέγχου του ΑΕΙ,
- στη βελτίωση μεθόδων και εργαλείων για την καταπολέμηση της διαφθοράς και άλλων μορφών αδικημάτων, κ.λπ.
Στις αρμοδιότητες των ΑΕΙ περιλαμβάνεται επίσης ο έλεγχος και αξιολόγηση των κυβερνητικών πολιτικών κατά της διαφθοράς.
Στη βάση τούτου, εκφράζουμε την αγωνία μας σχετικά με το ανέλεγκτο των εξουσιών του Γενικού Εισαγγελέα ως δημόσιου κατήγορου. Χωρίς με την παρούσα αναφορά μας να διατυπώνουμε κατηγορία εναντίον οποιουδήποτε προσώπου, θεωρούμε υποχρέωση να αναφέρουμε ότι μόλις χθες διαβιβάσαμε δεύτερη υπόθεση στην Ανεξάρτητη Αρχή κατά της Διαφθοράς (η πρώτη ήταν πριν μία εβδομάδα), σχετικά με κατ’ ισχυρισμό υποθέσεις κατάχρησης εξουσίας ως προς την αναστολή ποινικών διώξεων. Η δεύτερη αυτή υπόθεση περιλαμβάνει και περίπτωση που άπτεται της διερεύνησης σοβαρής μορφής φορολογικών θεμάτων εταιρείας συμφερόντων προσώπων που ασκούν δημόσια επιρροή.
Ως γνωστό, η εξουσία του Γενικού Εισαγγελέα σε σχέση με τις ποινικές διώξεις αφορά τόσο την εξουσία του να διατάξει ή όχι την έναρξη ποινικής διερεύνησης, να προχωρήσει ή όχι σε ποινική δίωξη, και να αναστείλει υπόθεση που έχει ήδη καταχωριστεί ενώπιον δικαστηρίου.
Στις Εκθέσεις της GRECΟ είναι διάχυτη η ανησυχία της για το ανέλεγκτο όλων αυτών των εξουσιών.
Ειδικότερα, ως προς την εξουσία του Γενικού Εισαγγελέα να αναστέλλει ποινικές διώξεις, η GRECO κατέγραψε το 2017 στην έκθεση αξιολόγησης συμμόρφωσης (σελ 9) την ακόλουθη δέσμευση που είχε δοθεί από πλευράς Νομικής Υπηρεσίας.
«Insofar as the discontinuance of a criminal case is concerned, the authorities state that the reasons for such a decision are recorded in the criminal file of the relevant case. Additionally, as per the instructions of the Attorney General of Cyprus, prosecutors should state the reasons of the nolle prosequi before the relevant court in which they appear, thus making the said reasons known to the public, the defendant and all interested parties».
Ως εκ τούτου, μας προκαλεί έκπληξη η αναφορά του Γενικού Εισαγγελέα, όπως δημοσιοποιείται σήμερα, ότι είναι μύθος πως η επιτροπή GRECO απαιτεί τη δικαιολόγηση αποφάσεων για αναστολή ποινικών διώξεων για λόγους δημοσίου συμφέροντος.
3. Η Βουλή των Αντιπροσώπων έχει την απόλυτη εξουσία να ψηφίσει ή να απορρίψει το κατατεθέν νομοσχέδιο. Δική μας υποχρέωση ήταν μόνο να εκφράσουμε τις ανησυχίες μας ώστε οι Βουλευτές να έχουν πλήρη εικόνα όλων των δεδομένων.
